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        【“十四五”規劃建言獻策】寄語民爆行業“十四五”發展新規劃

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        【“十四五”規劃建言獻策】寄語民爆行業“十四五”發展新規劃

          寄語民爆行業“十四五”發展新規劃

          工信部民用爆炸物品專家咨詢委委員

          孫英祥

          2020年是“十三五”規劃的收官之年。在“十三五”期間,民用爆炸物品行業(以下簡稱民爆行業)持續加大改革發展步伐,取得了長足的進步,為后續的高質量快速發展奠定了厚實的基礎,這一點是有目共睹的。同時,2020年還是“十四五”規劃的謀篇布局之年,而“十四五”時期卻是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。民爆行業如何實現自身更快速度更高質量發展的新跨越,以安全和諧發展的優異成績,同步國家全面建設社會主義現代化國家新征程的起步開局,相信每個“民爆人”心里都充滿著熱望。值此情勢之下,民爆行業發展“十四五”規劃的編制就顯得特別地引人關注了。本人懷著從業多年積就的那份濃重的民爆情結,也來摻和關注、寄語新的規劃,并僅就民爆行業新發展規劃在回顧梳理總結的基礎上,如何勇于直面矛盾破解難點問題,更加注重在行業治理的體制機制、監管的法制環境建設方面強弱項補短板,談一點個人寄語,共謀“十四五”民爆行業規模、速度、質量、結構、效益、安全相統一協調快速發展的良策。

          寄語一、重視監管機制建設,凝聚監管合力

          工業和信息化信部(以下簡稱工信部)既是工業行業主管部門,同時也是民爆行業安全監管部門,這種行業主管部門與行業監管部門相一致的有利因素,使得工信部在行業統籌布局、規劃發展的同時,充分體現了民爆行業高質量高效率發展與安全水平提升的一致性,極大地推動了民爆行業整體水平協調均衡快速提高。但由于民用爆炸物品產品性質的特殊性,在產品的壽命周期內,同時還兼之有運輸、使用等環節的監管,從而使得工信部與這些環節監管的部門之間保持工作協調同步、監管無縫對接和政策衍續流暢,成為確保民爆行業平穩和諧發展的重要因素。此外,民用爆炸物品生產銷售企業在技術進步安全技改建設過程還涉及國土資源、城鄉規劃、住房建設、發改投資、環境保護、公安消防、氣象防雷、職業健康等多個職能部門的業務管理內容。理順民用爆炸物品建設項目程序適應多個職能部門管理要求,借用其他職能部門安全監管外力,形成齊抓共管工作機制,也是民爆行業建設發展必須正確面對和妥善處置的問題。

          另一方面,在國家安全生產工作機制方面,民用爆炸物品的行業監管與國家安全生產綜合監管之間的協調、同步,更是直接關系到民爆行業監管質量與監管水平的更好發揮和體現。國家層面設立的國務院安全生產安委會,負責研究部署、指導協調全國安全生產工作。國務院安全生產委員會辦公室,負責監督檢查、指導協調國務院有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府的安全生產工作?!吨泄仓醒?國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確指出:“各級安全生產監督管理部門承擔本級安全生產委員會日常工作,負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作,履行綜合監管職責”。因此,負有安全監管責任的有關部門,妥善處理與綜合監管部門的關系,主動對接綜合監管部門,接受綜合監管部門的指導協調、監督檢查、巡查考核,并根據職能和分工,協同聯動、步調一致地完成安全生產工作部署,既是落實安全生產工作機制,凝心聚力形成安全監管強大合力的需要,也是民爆行業管理適應安全生產協調發展整體步伐的需要。

          因此,期待新的民爆行業發展規劃,在貫徹“安全第一,預防為主,綜合治理”安全生產方針方面有新的思路,在強化安全生產機制建設方面有新的舉措,在聯動同步推進安全生產工作部署方面有新的突破,在完善民爆行業第三方技術服務機構管理、扎實推進風險分級管控和隱患排查治理雙重機制建設、加速安全生產標準化建設等諸方面展現協調與同步發展新的面貌。

          寄語二、規范安全生產監管工作程序,確保執法嚴格高效公正文明。

          工信部近期下發了一個文件,《工業和信息化部關于進一步加強工業行業安全生產管理的指導意見》(工信部安全〔2020〕83號,下稱“83號文”),收獲了一片贊許之聲。“83號文”對工信部職能范圍內的安全生產工作進行了系統地全面地綜合性論述,十分清晰地界定了工信部門的安全生產職能邊界,對各級工信部門認真履行安全生產工作職責、依法行政提供了翔實的指引和堅實的支撐。

          “83號文”明確的是工信部門安全生產監管和指導職能區別、以及指導職能的內涵。其實在工信部成立之初,2010年11月于北京召開的“工業行業及部屬高校安全生產工作座談會”上,時任工信部副部長苗圩已經對此進行了明確的闡述:“苗圩強調,要進一步明確工業部門管理安全生產工作的定位。工業行業加強安全生產的管理,重點是要突出‘指導’管理,明確職責定位,從行業指導管理層面抓好準入、標準、規劃和政策引導。在安全生產執法督查工作層面要積極參與、建立聯動機制。在行業安全生產監督管理層面要接受安監部門的綜合監管”。工信部始終如一堅持加強工業行業安全生產管理的方針政策不動搖,而今日“83號文”重申,卻能獲得贊許聲一片,本人揣測忖度,皆因近十年來各地政府機構改革調整,工信部門擔負安全生產工作的內設機構和人員頻繁變化,不可避免地造成對安全生產管理工作延續性、系統性的缺失,而“83號文”切中肯綮,正好解了當前各地民爆行業監管部門的燃眉之急。

          回顧“十三五”期間,政府職能改革,強化放、管、服,優化營商環境,同時從中央到地方大幅壓減行政審批事項(包括取消和下放)、取消非行政許可審批事項,這個過程涉及了大量法律、法規、規章和標準的廢止或修改;行政執法“三項制度”、分級分類監管和執法計劃制度等一系列新的工作制度也開始實施,民爆物品監管內容、監管程序和監管方式都發生了比較大的變化。加之“十三五”后期的政府機構改革,涉及到地方民用爆炸物品監管體制、機構、人事編制的改革變化,多地出現了全新的民爆物品監管機構設置和人事更替。這樣一來,新的機構和人事安排要重新適應與磨合達到完整地掌握民爆物品監管法律法規、系統性地開展民爆物品監管工作狀態,這需要有一個過程,在這個過程中有些民用爆炸物品監管工作連續性不可避免地受到一定的影響。

          在這種政策環境和機構人員雙重變化的情形下,有組織有意識地把安全監管職能的業務工作程序和規范要求加以理順,明確許可審批、監督檢查、三項管理(科技、質量、建設項目)等業務工作規范原則、程序要求,提出民爆行業監管工作指導意見,同時加強監管人員業務能力培訓,開展研討交流,規范統一各地監管工作標準,提高監管治理工作水平,相信是當前形勢下的當務之急,對監管工作機制的完善和對監管效能的提升必將帶來立竿見影的效果。這是從行業監管人員的業務工作需求的角度來看,規范安全生產監管工作程序有其必要性,此乃其一。

          其二,是從規范和完善工作標準的角度來看。規范和完善日常民爆行業管理的監管程序和方式,改進提高監管執法工作,確保行政行為有效性,促進民爆安全監管工作上臺階,同樣也是值得關切的問題。

          目前在民爆物品監管執法過程中,一些傳統的方式方法,與依法行政的規范要求之間尚有距離,但卻因為習以為常而熟視無睹。這里舉個行政執法日常監督檢查的例子:民爆行業監管部門在對企業實施監督檢查過程中,發現企業存在安全隱患需要責令整改時,普遍做法是給企業留下一份書面整改意見。而這份書面整改意見,形式多樣,有表格式、有文本式;內容不一,有整改意見,有檢查記錄,有專家意見,有責令書。況且這么多形式的整改意見,多數都未能完整記錄監督檢查行為的過程程序,未能體現行政相對人的陳述和申辯,也未能明確列出存在問題所違背的是哪部法規標準規定的哪條哪項條款。

          現場監督檢查是行政機關依法定職權,對公民、法人或者其他組織遵守法律、法規、規章,執行行政命令、決定的情況進行核查、監督的具體行政行為,也是民爆行業主管部門開展安全監管工作的重要手段。每年各級民爆行業監管部門開展了大量的現場監督檢查,足見現場監督檢查在監管執法工作中的重要性。在這種情形下,確?,F場監督檢查程序合法,對保證行政行為合法性具有重要意義。因此在現場監督檢查時,規范現場監督檢查程序,同時規范使用現場監督檢查行政執法文書,完整記錄執法過程雙人、亮證、告知、聽取陳述申辯、制作記錄、確認和簽字等等程序事項,確?,F場監督檢查行政執法行為合法、有效,將會是民爆行業提高依法行政水平的一項有效措施。

          基于上述兩方面理由,本人斗膽建言,在“十四五”期間,安排工作計劃,組織編制起草民爆行業安全生產執法程序規定文件,規范行政執法程序要求,統一發布民爆行業規范化的行政執法文書,將法定執法程序文字化格式化,確保執法程序的完整、合法,相信這對于指導、提高整個行業依法行政水平將會有一個明顯促進和推動作用。

          寄語三、加強法律法規配套規章完善工作,營造良好法制化安全生產環境氛圍。

          民用爆炸物品安全管理的法律法規體系,是以《安全生產法》為基礎法律規定、以《民用爆炸物品安全管理條例》(以下簡稱《民爆條例》)為核心行政法規的法制體系架構。認真研讀《安全生產法》和《民爆條例》,進一步加深對立法精神的理解和把握,細化條文,完善配套規章和制度建設,規范權力、規范執法,消除執法盲區,這對于加強法治環境建設,營造良好法制化安全生產環境氛圍是十分必要的。

          1. 完善配套規章,強化特種作業人員專項培訓,提高從業人員業務技能。

          新修訂的《安全生產法》對生產經營單位開展安全生產教育和培訓工作做出了嚴格規定。其中第二十七條規定:“生產經營單位的特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓,取得相應資格,方可上崗作業。 特種作業人員的范圍由國務院安全生產監督管理部門會同國務院有關部門確定”。該法律條款說明了,民爆行業生產經營環節的特種作業人員必須按照國家有關規定經專門的安全作業培訓,取得相應資格,方可上崗作業;同時,該法律條款做為法律層面上的委托性規則條款,委托國務院安全生產監督管理部門會同民爆行業主管部門,對民用爆炸物品生產經營環節的特種作業人員予以確定。據此,民爆行業主管部門可以根據行業特點和需要,確定民用爆炸物品生產經營環節特種作業目錄,對特種作業人員提出更高的安全知識要求和更嚴格的操作技能標準,開展針對性的安全作業培訓和考核,提高其業務技能水平和現場應急處置能力,借以促進民爆行業從業人員整體素質的提高和安全生產保障能力的增強。

          2. 完善配套規章,明確執法裁量標準,規范權力、規范執法。

          自由裁量權是法律、法規授予行政機關的一種權力。而這種行政權力的運用必須公正、合理、適當,裁量執法過程充分體現“最小損害行政相對人利益”的原則。濫用自由裁量權,既有損公平正義等法律理性,也容易使行政機關滋生官僚主義和腐敗現象。因此,對自由裁量權的管控,使行政自由裁量權更好地體現法治精神,是行政主體有效管理社會事務必須解決的一個實際問題。

          民用爆炸物品法律法規體系中涉及自由裁量的情形雖不算多,但也同樣存在。例如,民用爆炸物品安全管理的核心行政法規《民爆條例》中,第四十五條:“ 違反本條例規定,生產、銷售民用爆炸物品的企業有下列行為之一的,由民用爆炸物品行業主管部門責令限期改正,處10萬元以上50萬元以下的罰款;逾期不改正的,責令停產停業整頓;情節嚴重的,吊銷《民用爆炸物品生產許可證》或者《民用爆炸物品銷售許可證》”;

          《民爆條例》中,第四十九條規定:“違反本條例規定,有下列情形之一的,由民用爆炸物品行業主管部門、公安機關按照職責責令限期改正,可以并處5萬元以上20萬元以下的罰款;逾期不改正的,責令停產停業整頓;情節嚴重的,吊銷許可證:(一)……。”

          這上述兩條規定中所指的“10萬元以上50萬元以下”、“ 5萬元以上20萬元以下”、“情節嚴重”,均屬于自由裁量性質的規定。

          《民爆條例》第五十二條規定:“民用爆炸物品從業單位的主要負責人未履行本條例規定的安全管理責任,導致發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果,構成犯罪的,依法追究刑事責任”。這里的“其他嚴重后果”也同屬于自由裁量性質的概念。

          對自由裁量權進行規范和控制,是從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題,使之具體化、規范化,具有較強的可操作性,才能有法可依,避免執法活動的主觀隨意性,避免出現輕錯重罰,重錯輕罰現象。同時對于防止權力濫用、滋生腐敗,保證行政效率、營造風清氣正的執法環境,也將是十分必要的。

          即將到來的“十四五”時期,國家處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期,外部環境可能更加復雜,不確定性和新的挑戰更多,民爆行業同樣也面臨著“啃硬骨頭”的改革發展新階段。我們要認真學習領會習近平同志近期對“十四五”規劃編制工作作出的重要指示,以即將召開的黨的十九屆五中全會關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議為指引,深刻認識我國社會主要矛盾發展變化帶來的新特征新要求,增強機遇意識和風險意識,把握民用爆炸物品行業發展新機,于變局中開好新局,抓住機遇,奮勇前進,開創民爆行業發展的新天地。

          來源:《工作簡報》第8期

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